1.7. История бюджетной системы России

Специалисты считают, что первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Она имела натуральную форму и со­биралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия.
Также в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные назывались виры, дорожные - мыт, пошлина с брака - выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответствен­ные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система по- сошного обложения. Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаро- монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

С образованием Русского централизованного государства в XV веке в пользу Москов­ского князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

В XV в. в России начала складываться двухзвенная бюджетная система унитарного госу­дарства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, ко­торые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и мест­ных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судеб­ных функций, для решения местных хозяйственных задач с населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взве­шивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

Земская реформа, проведенная в 1551 г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выде­лялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы - чети: Вла­димирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на со­держание стрельцов взималась стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка под­вод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также об­роки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири - ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет - смета государственных доходов и расходов - был состав­лен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система дей­ствовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог. Об­щая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскла­дывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновниче­ства). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др., и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851-1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напит­ков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян - поземельный налог. Он взимался с зем­ли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основ­ным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

С укреплением государственности менялся и аппарат управления государственным и ме­стными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутрен­них дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им госу­дарственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управле­ния. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне бы­ли казенные палаты, на уездном - казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контроли­ровали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в со­ответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления - земства. Пред­ставительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнитель­ным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели гу­бернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных - губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были зем­ские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государ­ством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право зани­маться каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником доходов земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мир­ских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущест­ва городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России, т.к. в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.1

После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось.

1 Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003. 28

Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время вой­ны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.[5]

Существование нового строя непосредственно зависело от состояния финансов в стране. На открывшемся 17 мая 1918 г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Со­ветов выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало до­биться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные рефор­мы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике».2

Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование.

Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

Первая Конституция РСФСР, принятая в июле 1918 г., зафиксировала принципы цен­трализации финансов. О цели государственной финансовой политики в статье 79 говорилось: «Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способ­ствует основной цели - экспроприации буржуазии и подготовлению условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необхо­димые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской респуб­лики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности». Конституция 1918 г. установила федеративное устройство России и заложила основы бюджетного устройст­ва государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства го­сударственного бюджета и всей финансовой системы РФ, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось раз­деление государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и об­ластей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государствен­ные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):[6]

Доходы от государственных предприятий, имуществ и угодий в том числе: 97,5

от промышленности 35,6

транспорта 14,1

сельского хозяйства 5,1

Налоги и сборы 0,3

Прочие поступления 2,2

Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волост­ными Советами, взимаемыми на местные нужды;

• надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу;

• доходов от местных советских предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб., а поступления от местных налогов - 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

С окончанием гражданской войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, уси­ления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и террито­риальные бюджеты были разъединены.

С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. В государственный бюджет СССР вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение обще­союзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного, культурного строи­тельства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведом­ственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были рас­пределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответ­ствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т.е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предпри­ятия республиканского, областного, городского подчинения - в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных госу­дарственных доходов, главными из которых были отчисления от прибылей предприятий союзно­го подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономи­ческой деятельности.

Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, об­ластные, городские, районные, а с 1929-1930 гг. - сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930-1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элемен­ты которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 дейст­вовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщи­ков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи - налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов - налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным факто­ром усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению со­юзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюдже­ты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государст­венного социального страхования.

Таким образом, вплоть до 1991 г. бюджетная система страны имела следующую схему построения (рис. 3):

Рис. 3. Бюджетная система СССР


самопроверки необходимо ответить на вопросы по теме 1:

Что собой представляет финансовая система РФ?

Какое место в финансовой системе занимают государственные финансы?

Какие звенья можно выделить в составе государственных финансов?

Каковы основные методы мобилизации государственных доходов?

Какие принципы и формы осуществления государственных расходов Вы знаете?

Какие этапы можно выделить в становлении бюджетной системы России?

Какова социально-экономическая сущность бюджета?

Каковы основные цели бюджетной политики РФ на современном этапе?

В зависимости от степени централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим данным:[7]

Таблица 1
1928/29 г. 1938 г. 1946 г. 1965 г. 1988 г.
Государственный бюджет
СССР (расходы) 100% 100% 100% 100% 100%
В том числе союзный
бюджет 60,7% 72,2% 79,5% 42,5% 56,9%
Бюджеты союзных
республик: 39,3% 27,8% 20,5% 57,5% 43,1%
Из них бюджеты АССР
и местные бюджеты 26,5% 21,5% 13,9% 20,8% 15,9%

Для


<< | >>
Источник: Николаева Т.П.. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ. Учебно-методический комплекс. - М.: Изд. центр ЕАОИ. - 234 с.. 2008

Еще по теме 1.7. История бюджетной системы России:

  1. 1.2. История развития бюджета и бюджетной системы России
  2. 1.5. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ
  3. И.Н.Юдина. Финансовая система России: история и современность, 2003
  4. 9.1. История развития банковской системы в России
  5. Некоторые моменты истории развития кредитной системы России
  6. Банковская система России: история ее формирования, современное состояние и направления дальнейшего развития
  7. Глава 2 Краткая история становления финансовой системы России
  8. 6.2.2. Особенности региональной бюджетной системы в России
  9. Поляк Г. Б.. Бюджетная система России. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: — 704 с., 2010
  10. Современная бюджетная система России и принципы ее построения
  11. Глава 4. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ
  12. 6. Особенности современной бюджетной системы России и перспективы ее развития
  13. Глава 1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТА, РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
  14. Бюджетная система. 7.2.1. Особенности построения бюджетной системы в странах с различным государственным устройством